论社会控制的反馈体系

论社会控制的反馈体系
一、社会控制系统的一般原理
　　1.社会控制目标与目标的社会控制
国家不仅是阶级统治的工具，而且是具有一定社会控制目标的社会控制系统。国家作为社会控制系统，它的社会控制目标是由统治阶级的根本利益所决定，并由宪法等一系列法律表述的。社会控制系统在一定的阶级取得统治，因而相应地确定了符合其阶级利益的控制目标，并将其立法之后，也未见得能达到目标。为了实现这一目标，就必须采用一定的方法，即实施一定的社会控制。国家的国体，就是解决控制目标的问题；而政体，则是解决通过社会控制实现目标的问题。二者之间虽然密切相关，但又具有一定的相对独立性。
　　2.社会控制系统的控制与反馈
任何控制系统都不可能由系统的全体，而只能由一个控制的中枢对整个系统进行控制。国家的统治阶级——本文称之为国家主体——也不可能直接对社会进行控制，而只能推选出能表达自己意志的少数代表者去从事立法（表述控制目标）和产生出政府实施控制。
在控制系统中为了实现预期的控制目标，反馈是必不可少的。政府虽然是国家主体的集中体现者，但它是否能真正代表后者的利益，是否能够实现后者的利益而不损害后者的利益，还要由控制的实际结果决定。如果实际的控制结果违背了国家主体的根本利益，即偏离了控制目标，国家主体就必须通过对控制结果与控制目标的比较，向作为控制中枢的政府传送有关控制结果的信息，并对政府发出重新调整控制的指令，使控制的结果不断趋近于控制目标。这就是社会控制系统中的反馈。此种反馈对控制中枢而言是一种具有制约力的作用，可称为反馈制约。通常所说的“自下而上的监督”就是指这种反馈制约。
　　二、反***呼唤完善的社会监督机制
　　1.失去监督的权力是***的根源
无数实践证明：即使是原本德才兼备的公职人员，当他的权力失去监督之时，都有可能因私欲的驱使而导致***。中国当前存在若干***现象的症结是：在理论上一切权力都是受到社会监督的，而在实际上有的权力却不受监督或很难受到监督。从理论上讲，一个拥有一定权力的公职人员会受到同级集体领导成员的监督，上级领导的监督，监察部门、纪律检查委员会、检察院、审计部门的监督，人民代表大会、政协、民主党派的监督，新闻媒介的舆论监督，人民群众投诉的监督等。既然如此，为什么有的***还要等到历经数年、已对社会造成严重危害后才被揭发和查处呢？为什么有的乡村基层干部的***非要等中央电视台曝光后才能解决呢？为什么有的***人民群众看在眼里，气在心里，却对之无可奈何？为什么人民群众要告倒一个劣迹昭著的“官员”是如此困难？其原因就是，一个受到上级信任、掌握实权的人（无论级别高低），除上级指令之外，一切反馈信息大都对他很难发生具有力度的制约。更何况信息（证据）的获取也并非易事，它既会受到权力的阻碍，又会因与人民群众之间的信道不够畅通而带来困难。总而言之，现行社会控制系统缺少完善的社会监督机制，特别是由广大人民群众监督公职人员的完善机制。当掌权者、执法者只需对上级负责，而不需要为其行为在人民群众中的后果负责时，就有可能滥用权力，直至违法乱纪、肆无忌惮。
　　2.实现有效反馈是反***的根本
在反***不断深入开展，而***又不断滋生的形势下，人民代表们纷纷呼吁加快制订监督法。为监督专门立法固然是当务之急，但这样的法律中不应仅仅规定监督的目标，而且应当制定实施方法，而后一个问题则并非易事。法律可以规定人民群众对党和国家工作人员拥有批评、检举、要求查处等监督的权利，但如何保证这一权利能有效实施则是关键之所在。
实现有效的监督就是要在社会控制系统中建立有效的反馈机制。为此，我们应当在控制论一般原理及社会控制历史与现实的实践经验基础上，研究探索一种适合于中国当前具体情况的比较完善的社会反馈机制。这种反馈机制应当有宽广的覆盖面。它不应当仅仅局限于针对经济***，而且应当针对违法乱纪、专横跋扈、谀上压下、谋权营私、为求“政绩”损国害民等政治***和品格卑劣、心术不正、姑息养奸、明哲保身、玩忽职守、脱离群众等思想作风***。这种反馈的有效性应当表现为：一个手中有权的公职人员即使受到上级的信任，只要他不是在全心全意为人民服务，只要他所作所为损害了国家的根本利益和人民的正当切身利益，人民不就仅有权利对他进行批评、揭发、投诉，而且有办法、有力量及时对他进行查办或惩处。有了这样一种反馈机制，大部分***行为就会因公职人员对受到查处的畏惧而不会发生；少数铤而走险的***行为，也会因得到迅速有力的查处而大大缩小其对社会的危害。如此，反腐廉政问题才能得到根本改善。
　　3.强化社会监督与坚持党的领导
坚持与加强党的领导是反***的重要保障。建国初期各级党组织对党和政府广大干部的监督，曾经相当有效地抑制了***的滋生。在目前的反***斗争中，现有的各种监督体系，也都是在各级党委领导下开展工作并取得重大成果的。既然如此，还有没有必要提出建立新的社会反馈体系？如果形成一种也可以监督、制约本级党和政府主要负责人的机制，会不会削弱党的领导？
然而，现有的监督体制不能完全适应反腐倡廉的需要，已是全民的共识。更何况自改革开放以来，随着中国由计划经济转变为市场经济，政府由经济的经营者转变为社会经济的宏观管理、调控者，各级党委也由各级实际工作的总指挥转变为主要进行政治领导、思想领导，仅仅依靠党组织本身，事实上已经难以有效防范及时查处新的经济体制运行中产生的各种***行为。
通过建立新的社会反馈体系，强化监督机制并不会削弱，而且会改善、加强党的领导。党完全可以通过一种新的社会反馈体系，使各级党和政府工作人员受到一种来自人民群众的有力反馈，从而更有效地纯洁干部队伍，纠正控制偏差和更好地实现党和国家的控制目标——也就是从组织上、政治上都改善、加强了党的领导。
　　三、实现有效社会反馈机制的基本条件
　　1.从以间接反馈为主转变为以直接反馈为主
无论从理论上还是在实践中都可以发现：较之直接反馈，间接反馈的灵敏度差（因信道长，距信息源远）、周期长（信息往返传递时间长）、有效反馈率低（当上级对反馈信息难以判断、难于认同时，有效反馈便难以实现）。在现实生活中，有时要解决个别基层公职人员的***问题，往往会牵动一些官官相护的利益集团，以至于人民群众多次逐级上告都难有结果，有的一直要等到党和政府的高级领导机关直接出面，甚至中央加以过问才能得到应有的查处。然而，中央和高级领导机关又怎么可能对全国类似的事件都一一直接处理呢？可见要实现有效的社会反馈，从现有和过去的以间接反馈为主转变为以直接反馈为主已势在必行。
　　2.与行政权力相分离
社会反馈体系应当与行政权力相分离。首先，它不应从属于而应独立于行政权力系统，否则，便难以对后者实行有效的反馈。再者，它不应当由监督其他行政权力而转化为高于后者的新的行政权力，否则就会失去其专有的监督职能，并有可能因其特殊地位而产生新的***。建国以来，经常采用派出工作队进驻基层单位，查办***干部并代行基层单位领导权的做法。然而，工作队由于握有特殊的权力，其自身一旦发生违法乱纪等***行为又难以受到监督。“文革”中，曾派出“工宣队”或“军宣队”到基层单位实施监督，但随着它成为拥有特殊权力的事实上的领导者，其自身产生的***同样难以受到有效的监督。可见，为了整治***，对权力实施监督，依靠派遣任何形式的“钦差大臣”都不能算是一种最好的办法，因为它并不能从根本上解决问题。
　　3.具有广泛而有组织的群众基础
有效的社会反馈应当拥有广泛的群众性。实现有效社会反馈的基础是作为国家主体的广大人民群众，只有通过他们积极主动的参与，才能提供生动、丰富、准确的反馈信息。当然，参与反馈的人民群众必须是有组织的；他们必须按照一定的法律规定而参与，在社会反馈的专门机构领导下工作，依法行使监督权利，依法约束自己的行动，并依法接受社会对自身的监督。否则，“群众监督”同样有可能产生偏离社会目标的干扰和特殊形式的***。
　　4.拥有强有力的执行手段
有效的社会反馈必须拥有强有力的执行手段。因为反馈信息即使传递到控制中枢，也并不意味着反馈的实现。如果没有强有力的执行手段产生对控制中枢具有制约力的调整指令时，反馈就仍然是无效的。
中国现行体制下的种种社会反馈方式的执行手段都存在不同程度的力度不足。人民来信来访和新闻媒介虽然都具有相当广泛的群众基础，但二者都缺少强有力的执行手段。各种监督机关的信访办公室面临无法核定信息，无力取证及没有查处权的困难，大都只能为投诉者写一纸内容空洞、几乎没有效力的批转条。群众一级一级上告，批条一级一级下转。解决问题、纠正控制偏差的希望当然渺茫。新闻媒介曝光，对***反馈的舆论力量当然很大；但监督有关方面纠正、查办，却是新闻媒介力所不及的。新闻媒介的信息收集面不可谓不广，但最终有机会在有限的版面、屏幕上曝光，曝光后又有幸得到高层领导干预而获解决的，也只能是很小的比例。
现有国家机构中法定的反馈渠道，也存在着种种执行的不力。
现有的政府中的监察部门、审计部门乃至党的纪律检查委员会、检察院的反贪局，在对本级控制中枢主要负责人监督之时，只能向上级报告而无力实行反馈；其实它们即使在对下进行监督之时，如何执行，仍要受本级控制中枢的牵制。当一个地方以控制中枢为中心形成“一荣俱荣，一损俱损”的关系网之时，监督、反馈的执行就更加困难重重。
作为各级最高权力机关的人民代表大会，当然有权监督本级所有国家机关工作人员。近年来各级人民代表大会的“议论纷纷”，质询、提案的不断增加，说明了此种监督作用的不断加强。然而对于正确的批评是否被接受，言之有据的检举是否被立案查处，代表们目前并没有什么有力的干预办法。由于人民代表大会对其他国家机关的监督缺少自己的执行机构，因而监督者只好把监督的执行交给被监督者自己。
执行是反馈的归宿。建立新的有效的社会反馈体系，归根结底是应当使人民群众及其代表不仅享有批评“公仆”的权利，而且拥有执行罢免庸仆，查处恶仆的权力。
　　四、建立人民监察制度的设想
　　1.组建人民代表大会直接管辖下的人民监察院
建立一种人民监察制度，作为行之有效的社会控制反馈体系的具体形式。组建在全国及地方各级人民代表大会直接管辖下的全国及地方各级人民监察院。
全国及地方各级人民监察院的领导机关由院长及监察委员会组成。院长及监察委员会委员从该级人民代表大会常务委员会委员中推举，由该级人民代表大会选举产生，除非经法定程序被弹劾免职，在任期内不受罢免。监察院下设日常工作机关及监察员。日常工作机关可以通过在现有监察机关工作人员中录用组建；监察员原则上从本级人民代表中选任，由监察委员会任命。监察院所有组成人员均不得同时担任任何其他党和国家机关领导职务。监察院有权监察本级及下级的一切国家机关公职人员。它依法独立进行工作，不受其他任何机关、个人干预；但其所作出的弹劾决定，有的应依法经人民代表大会或它的常务委员会批准后生效。
　　2.建立群众性的人民监察员队伍
各级人民监察院都应当直接从基层单位未担负领导职务的群众中聘选人民监察员，作为人民监察机关与人民群众联系的桥梁。人民监察员应当由本人主动报名申请，经所在单位群众根据法律规定的人民监察员基本条件审议，采用无记名投票通过或选举，然后报送所申报的人民监察院进行审查，由监察委员会投票选举后任命，其职权与职业监察员等同。各级人民监察院的人民监察员人数由法律规定，其数量应达到使大部分基层单位都有不同级人民监察院的人民监察员。人民监察员义务制，不设职衔等级，不因监察工作业绩接受物质奖励。人民代表、政协委员、***员及党的积极分子、民主党派成员、政治品质良好的各类新闻媒介记者、先进模范人物都应当成为人民监察员队伍中的重要成分，有关组织应积极组织、动员上述人员申报。人民监察员的监察工作限定于收集信息（特别是多种证据信息），向监察院报告信息，向监察院提出弹劾或向法院起诉，但无任何处置权。人民监察员可以监察包括监察院组成人员在内的任何机关、地区、级别的公职人员及其他人民监察员，可以越级向任何上级监察院直接报告信息及提出弹劾。进行监察工作的人民监察员，受法律特别保护，并可依法享受获取有关信息的特殊权利，有关机关必须依法提供方便。但人民监察员不得以监察人员身份针对法律规定的监察对象以外的人收集信息，违者应受到法律制裁。
对未设人民监察院的基层单位，可仿照建立人民监察员队伍的办法建立监督本单位的领导人的人民监督员小组。
人民监察员队伍的建立，不仅有利于广大人民群众对公职人员实行自下而上的有效监督，而且具有动员、组织人民群众参与国家政治生活，增强群众的公民意识、社会责任感，提高、训练群众的政治素质、政治活动能力的重要作用，对整个社会的精神文明建设将有难以估量的意义。
　　3.设立具有威慑力的人民弹劾制度
本文设想的人民弹劾制度包括以下程序：公民个人或联名对任何违法失职的公职人员向具有管辖权的人民监察院提出控告，也可由监察员、人民监察员或审计机关代表根据所提供的有关证据，个别或联名向人民监察院提出弹劾，经监察院审查或复查后认为符合法律规定的立案条件则应予以受理立案（弹劾案）；也可由监察委员会经调查后直接决定立案。立案后由监察委员会推选部分监察委员、监察员、人民监察员组成弹劾庭；弹劾庭根据法律与证据进行独立审理，并作出是否弹劾及如何弹劾的判决。如作出弹劾的判决，除被弹劾对象的罢免权属于直接管辖监察院的人民代表大会时，应由后者或它的常务委员会投票通过后方发生法律效力外，其他弹劾判决一经作出即发生法律效力。
对于涉及刑事犯罪的被弹劾对象，弹劾判决中可以提出刑事处分建议，由检察院、法院依法独立处理。对于违法失当的行政行为还可由监察院监察员、人民监察员另行向法院提出行政诉讼。
弹劾案如涉及党委的领导成员，应作为弹劾建议案，其生效的建议判决及有关证据转至有权对他进行组织处理的上级党委或纪律检查委员会，由其参与该建议后自行处理。
弹劾制的弹劾对象范围覆盖所有公职人员及监察人员，即使是监察院所属同级人民代表大会常务委员会委员、常务委员会主持人、监察院长、监察委员、监察员、人民监察员也都不例外。就是说监督者自己也受到严密的监督。
弹劾制的重大意义并不在于弹劾被使用的次数和被实际执行的次数，而在于它的威慑力。这一制度的存在及被运用的可能，就已经会使那些迷信个人权力，藐视公众意志的公职人员有所顾忌，有所收敛，从而大大减少***、失职的发生。
　　4.制定人民监察制度的法律体系
人民监察制度应由完善的法律形式加以确立。为此，应制定一套由人民监察法、人民监察机构组织法、人民监察程序法、配套的有关法律修订组成的法律体系。
在人民监察法中应对人民监察制度的监察对象范围及其对违法失职行为的惩处标准作出明确规定。应当补充说明的是：监察对象的范围除了党和国家公职人员、基层单位领导人、公有财产代表、代管人员及人民监察队伍自身之外，还应包括若干面向公众的社会行业，如医院、学校、重要的公用事业等单位中的职业行为，但对后者监察的惩处标准、立案及执行方式都应不同于前者。人民监察机构组织法则应包括人民监察院组织法和人民监察员法。人民监察程序法则应包括人民监察院工作程序法和人民弹劾法。
配套的法律修订则如在刑法中增设惩治公职人员构成犯罪的违法失职的专门条文、增设惩治若干违反人民监察法的犯罪行为的刑法条文等。